«Парламентская реформа — это не просто изменение структуры, а переосмысление роли закона»

В Казахстане стартовала масштабная парламентская реформа. Президент страны обозначил, что предстоящие изменения предполагают переход к однопалатной модели парламента, масштабную ревизию Конституции и внедрение принципов цифрового парламентаризма.
О том, какие цели стоят за реформой, какие изменения ждут законодательную систему и почему e-Parliament — это не просто ИТ-проект, рассказала директор Института законодательства и правовой информации Министерства юстиции РК, доктор юридических наук, профессор Индира Аубакирова.

— Индира Ураловна, вы входите в состав рабочей группы по вопросам предстоящей парламентской реформы. Недавно состоялось заседание с участием Президента, на котором Глава государства подчеркнул, что реформа предполагает переход к однопалатному парламенту и масштабную ревизию Конституции. Как вы оцениваете стратегические цели этих преобразований?

 — На недавнем заседании с участием Главы государства Президент чётко обозначил, что предстоящая реформа предполагает переход к однопалатной модели парламента и комплексную ревизию Конституции; главный ориентир здесь — не механическая трансформация структуры, а создание юридических и политических условий для функционирования высшего представительного органа, который обеспечивает свою эффективность за счёт высокого профессионализма, открытости и ответственности.

С юридической точки зрения, реформа должна закрепить в Казахстане новую модель парламентаризма, учитывающую как зарубежный опыт, вызовы информационной эпохи, так и отечественную правовую традицию и национальные интересы страны. Необходимо сделать более эффективными механизмы взаимодействия Парламента с обществом и другими ветвями власти, поднять на более высокий уровень его законодательную деятельность. Зарубежные практики (Швеция, Дания, Новая Зеландия) подтверждают, что качество закона зависит не от количества палат, а от качества установленных процедур и ответственности парламентариев. В рамках парламентской реформы актуализируются задачи по перераспределению компетенций при сохранении сильной президентской власти в условиях подлинного баланса ветвей власти, обновление норм, касающихся нормотворческого цикла и внедрения цифровых форм в законотворческий и избирательный процессы. Потребуется пересмотр норм по избирательной системе (порог прохождения партий, открытые/закрытые списки), правовые статусы фракций и оппозиции, открытый доступ к результатам голосования депутатов и т.д.

Политически реформа нацелена на отказ от формального представительства, усиление партийной и внутрипартийной политической конкуренции, повышение культуры межпартийного диалога и готовности к консенсусу, развитие зрелой электоральной культуры. Политические цели реформы обусловливаются  запросом в обществе на усиление ответственности парламента перед электоратом, на новые формы участия граждан  в формировании и деятельности парламента, в том числе с учетом использования информационных технологий.

— Говорят, что потребуется внести поправки примерно в 40 статей Конституции и привести в соответствие не менее 10 конституционных законов и более 50 кодексов и законов. Каков практический план работы над таким объёмом – какие этапы вы считаете обязательными?

— Масштаб действительно сопоставим с подготовкой новой редакции Конституции. Поэтому мы предлагаем проектный подход, основанный на международных стандартах Венецианской комиссии и ОБСЕ.

Этап 1 – концептуальный. Юридический аудит норм действующей Конституции РК, анализ зарубежного опыта и выявление парламентских моделей, которые релевантны для Казахстана с учетом вызовов времени и национальных особенностей. Консультации с институтами гражданского общества, сбор предложений со стороны населения. Подготовка концептуальной основы поправок. Составление Карты поправок в Конституцию.

Этап 2 – подготовка текста поправок. Разработка проекта поправок в Конституцию, проведение научно-правовой, научно-лингвистической и антикоррупционной экспертиз, гендерной оценки. Проведение общественных слушаний, моделирование последствий.

Этап 3 – корреляция законодательства. Институт создаёт «матрицу взаимосвязей», то есть определяет, какие статьи Конституции требуют изменений в конституционных и обычных законах. Это позволяет синхронизировать акты без потери логики.

Этап 4 – принятие и согласование. Юридическая верификация, заключение Конституционного Суда, публикация на портале «Открытые НПА», парламентские слушания.

Думаю, каждый из этих этапов обязательный. Главный принцип – эволюционность, так как не скорость, а системность при каждом этапе определяет устойчивость реформы.

— Президент говорит о внедрении e-Parliament. Какие правовые нормативы и технические стандарты нужно разработать в первую очередь, чтобы обеспечить прозрачность, доступность и безопасность цифрового парламентаризма?

— Важно понимать, что e-Parliament — это не просто цифровизация документооборота, а правовая трансформация всей парламентской деятельности. Чтобы эта система действительно работала, в первую очередь нужно закрепить её основы в законе «О Парламенте».

Там должен появиться отдельный раздел «О цифровом парламенте», где будет определена юридическая сила электронных документов, поимённых голосований, порядок применения электронной подписи, открытых консультаций и, конечно, гарантии защиты информации.

Параллельно стоит внести изменения в Конституцию и конституционные законы, чтобы легализовать электронные заседания и дистанционные формы участия депутатов. Это создаст правовую базу для прозрачной и безопасной цифровой среды.

Кроме того, важно утвердить технические стандарты — международные, проверенные практикой. Например, ISO/IEC 27001 для защиты данных, eIDAS для электронных подписей, стандарты открытых данных W3C и принципы доступности WCAG 2.1, чтобы парламентская информация была доступна всем, включая людей с ограниченными возможностями.

И ещё один момент — независимый аудит безопасности должен стать обязательным. Это вопрос доверия общества. Когда каждый шаг системы прозрачен, а данные защищены, e-Parliament действительно может стать инструментом подлинной открытости и подотчётности.

— При переходе к однопалатной системе возрастает роль партийных списков. Какие правовые гарантии необходимы, чтобы сохранить независимость депутатов и баланс между ветвями власти?

— Это один из самых сложных вопросов. Пропорциональная избирательная система усиливает роль партий, но она не должна превращать парламент в собрание фракций, а быть местом собрания депутатов.

Во многих странах для предотвращения этого предусмотрен свободный мандат депутата. Конституция в этих странах часто прямо закрепляет, что депутат голосует по совести и не связан обязательными поручениями партии. Партия при этом не вправе отзывать его за позицию по голосованию.

Кроме того, независимость депутатов обеспечивается демократическими партийными процедурами. Это и открытые «праймериз», прозрачное формирование списков до голосования депутатов, которые предположительно войдут в случае избрания в партийную фракцию, и внутренняя демократия в вопросах выдвижения в такие списки.

Еще есть такие инструменты, как парламентский контроль (парламентские расследования, депутатские запросы, отчеты правительства и других госорганов), а также нормы, закрепляющие квоту в комитетах Парламента для парламентской оппозиции.

Здесь важно, чтобы обеспечить ответственность депутата так, чтобы она перед гражданами была важнее дисциплины перед партийным штабом. Однако при этом популизм должен уходить из парламентского поля.

Система сдержек и противовесов при отсутствии верхней палаты Парламента

Поскольку исчезает фильтр в виде Сената, следует усилить другие институты.

Комитеты Парламента должны быть наделены более широкими полномочиями – правом вызывать министров, руководителей агентств, проводить расследования, давать поручения ВАП или Омбудсмену. Назначение конституционных судей и иных высших должностных лиц может происходить путем направления кандидатуры Президентом, далее — одобрения Парламентом (или его комитетом) и/или прохождения через публичное слушание.

— Если суммировать все направления, какие ключевые ориентиры вы видите для законодательной реформы в Казахстане?

— Реформа должна опираться на три стратегических принципа. Это – системность, научность и открытость. Любые изменения в Конституции должны согласовываться с правоприменением, вызовами в экономике и цифровыми технологиями. Все поправки должны основываться на правовых исследованиях, сравнительном анализе и международных стандартах. Именно в этом вижу миссию ИЗПИ в парламентской реформе. Ни один закон не должен приниматься без официальной (проводимой государственными организациями) экспертизы и независимой общественной (независимость обеспечивается тем, что не финансируется из государственного бюджета) экспертизы.

Институт видит задачу не только в юридическом сопровождении реформы, но и в формировании нового типа законодательства – предсказуемого, прозрачного, адаптивного и совместимого с мировыми правовыми стандартами.

Парламентская реформа – это не только изменение текста Основного закона, но и переосмысление роли закона и законотворческого процесса как инструмента развития государства и доверия граждан к власти.

Влиятельный цифровой парламент невозможен без опоры на юридическую науку, без эффективных цифровых систем и без доверия общества. Институт законодательства готов быть одним из центров, обеспечивающих эффективность проведения парламентской реформы и праворазъяснительной работы по ее сопровождению.