«Закон Салтанат», торговля людьми, пытки и другие актуальные вопросы: интервью с Сергеем Коноваловым

— Для нас участие в грантовых проектах МИД/ЦПГИ по имплементации международных стандартов в области прав человека было и честью, и вызовом. Для нас это было относительно новое направление. Мы больше исследовательско-аналитическое учреждение. Наш статус — НПО. Мы являемся неправительственной организацией. Нам пришлось многому учиться на ходу. Тем не менее, полагаю, что мы справились. Мы выиграли конкурс в ходе большой конкуренции с другими организациями, в том числе теми из них, которые имеют существенный стаж работы. Поэтому для нас это было большой честью и гордостью, такой оценкой нашего авторитета и состоятельности.

С другой стороны, мы понимали, что нам необходимо провести проекты на высоте, чтобы подтвердить свое реноме.

Одной из наших сильных сторон, с моей точки зрения, являлось то, что наша работа не ограничивалась только узко специализированной работой в рамках проектов. Мы проводили большую параллельную работу, которая часто синхронизировалась с проектами. Это создавало такой «попутный ветер» для работы в области прав человека. Нас приглашали на официальные площадки, в том числе по рассмотрению петиции по правам ЛГБТИК, по Конституции РК, по правам человека Омбудсмена. Сейчас мы готовимся к участию в Гражданском форуме, который состоится через несколько дней.

Вопросы семейно-бытового насилия.

— В стране произошла криминализация семейно-бытового насилия. Поступает противоречивая информация о том, что достигнут некоторый результат. Началась спадающая динамика насилия. В то же время мы видим, что жестокость и насилие в семьях остаются. Отмечаются вопиющие факты насилия. Какие комментарии и результаты в проекте Вы бы могли отметить?

-Одна из самых сложных и неоднозначных тем, поскольку она стоит на стыке между приватной семейной зоной и общественным регулированием. Казахстан по-прежнему отличается патриархальной структурой и такими промаскулинными принципами общественной жизни. Другими словами, приоритет отдается мужчинам. Женская часть виктимизируется и фетишизируется. Этому способствует особенность нашего постсоветского транзита и подачи информации.

В то же время, если говорить о статистике, то здесь мы действительно видим некоторые улучшения после того, как в 2024 году был принят закон против насилия женщин и за безопасность детского населения. Это так называемый «Закон Салтанат».

Если в первом полугодии 2024 года фиксировались 11 319 дел по легкому вреду здоровью и 12 367 по побоям в административном порядке, то во втором полугодии было возбуждено около 7000 уголовных дел по этим составам. При этом количество лиц, привлеченных к ответственности, существенно сократилось, а общее количество обращений по вопросам СБН снизилось на 24%. Также отмечено снижение числа убийств в рамках СБН: с 60 случаев в первом полугодии до 41 — во втором.

Тем не менее, по данным Комитета по правовой статистике, административных правонарушений по статье 73 КоАП РК (оскорбление, унижение, порча имущества) все еще фиксируется более 74,3 тыс. в год.

Основное, что видится, отсутствие единого координационного алгоритма в делах против домашнего насилия. Все разбросано между ведомствами. Между тем, наше исследование показало, что в Великобритании действует омбудсмен или комиссар по делам домашнего насилия. Он структурно входит в состав Министерства внутренних дел. У нас эксперты отмечают противопоказания, чтобы не включать такой институт, учитывая неоднозначность и ведомственную специфику МВД.

Мы наталкиваемся на проблемы более широкого характера, то есть то, что касается реформы правоохранительной системы. Она сама по себе является патриархальной. Даже тюрьмы у нас не адаптированы под женские потребности. Они строились преимущественно во времена борьбы с диссидентами и были частью репрессивного характера государства. Теперь, чтобы начать менять ситуацию с домашним насилием, нам надо убрать сам внутренний карательно-ориентированный стержень правоохранительной системы.

Это должно происходить в рамках общей канвы мер государства по утверждению принципов «Закон и Порядок». Это часть инструментария всемирного индекса Верховенства права.

Если говорить предметно о борьбе с домашним насилием, то в нашем законодательстве пока не хватает терминологического единства с международными актами. Прежде всего, это признание домашнего насилия как гендерного. Насилие асимметрично, то есть оно больше направлено против женщин. Соответственно, мы должны сосредоточиться на укреплении инфраструктуры защиты гендерных прав. Прежде всего, это предоставление убежища жертвам домашнего насилия. У нас здесь происходит смешанная ситуация. Из-за понятного стремления госорганов улучшить состояние так называемый кризисных центров, принимающих жертв насилия, вводятся дополнительные меры по сертификации. Это приводит к обратному эффекту. Вместо помощи существовавшим кризисным центрам, наносится ущерб им и некоторые из них, в особенности в регионах вынуждены закрываться.  Причины могут быть банальными, в частности, несоответствие требованиям пожарной безопасности. К сожалению, это наши реалии.

— Траффик или проблемы торговли людьми. Для информационного поля и общественного мнения это достаточно закрытая, можно сказать таинственная тема. Многое происходит в таком режиме, который недоступен простым людям. Дела здесь требуют тщательного расследования. При этом правоохранительные органы не всегда эффективно справляются с делами, касающимися торговли людьми. В чем удалось продвинуться и какие предложения здесь удалось выработать?

— Мы подробно изучали эту тему на протяжении двух лет, включая экспертные опросы и фокус-группы. Основное в чем все сходятся, что у нас законодательство не приведено в соответствие с так называемым Палермским протоколом. Речь идет о Протоколе о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию Организаций Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности.

Республика Казахстан ратифицировала Палермский протокол в 2008 году, тем самым взяв на себя обязательства по приведению национального законодательства в соответствие с его положениями.

Существует проблема, что определение торговли людьми, используемое в нашем законодательстве, не противоречит международным обязательствам. В то же время на уровне уголовно наказуемых деяний определение используется в усеченном виде. В более обширном виде применяется в контексте законодательства о профилактике торговли людьми.

Отечественное законодательство имеет проблемы с трактовкой уязвимого положения, то есть условий, способствующих эксплуатации – трудовой или сексуальной. Зачастую граждане соглашаются или идут добровольно на определенный вид деятельности в силу зависимости, давления, угрозы физической расправы.

Казалось бы, ограниченное принятие термина из Палермского протокола, все же дает возможность бороться с торговлей людьми. Однако в противодействии торговли людьми существует немало нюансов и юридических уловок, что лица, занимающиеся незаконной деятельностью в виде торговли людьми, не просто избегают наказания, но и ведут ее почти легально. Дух Палермского протокола предполагает не просто защиту от торговли людьми, но также при определенных оговоренных условиях освобождает от ответственности лиц, вовлеченных в незаконную трудовую эксплуатацию, если таковая была сопряжена с нарушением законности. Например, производство наркотиков.

Для Казахстана важно принять нормы, позволяющие идентифицировать и расследовать случаи рабства или схожие виды зависимости, зависимого положения.

Практики торговли людьми, трудовой или сексуальной эксплуатации, извлечения выгоды из незаконной трудовой миграции на сегодня усложнились. Применяются разные способы, в том числе дробление разных технологических этапов или услуг. Например, как это отмечается сводничество без организации притонов. Законодательство Казахстана остается несколько фригидным в отношении защиты прав жертв незаконной трудовой или сексуальной эксплуатации. Поэтому почти нулевая регистрация дел по траффику и отсутствие расследований.

— Третий компонент Вашего проекта по имплементации международных стандартов в области прав человека затрагивает избирательную систему. Это наиболее сложный аспект, поскольку как мы видим избирательное право и процедуры в Казахстане продолжают меняться. В 2022 году Казахстан пережил большую конституционную, в том числе выборную реформу. Теперь мы ожидаем новую реформу. В 2026-2027 годах нас ждет возможный переход к однопалатному парламенту и возврат к полной пропорциональности, которая была введена в 2007 году, но изменена на смешанную 3 года назад. К каким выводам Вы пришли в вопросе избирательной системы?

— Референдум по голосованию за строительство АЭС в 2024 году показал несовершенство избирательной системы. Прежде всего, проявившийся разрыв в явке между Алматы, Астаной и нашими так скажем сельскими регионами очень сильно подмыл легитимность результатов голосования в целом. Легальность, конечно, референдум обеспечил. То есть, решение по АЭС были легализованы. Однако насколько легитимны они сложно сказать. Социологические опросы показывают, что выборная система по доверию находится внизу относительно всех других политических институтов. Власть, конечно, продолжает пользоваться выборной машиной, но не может игнорировать вопрос ее эффективности.

Анализ опыта ряда стран показал, что мажоритарные модели сегодня вызывают больше вопросов. Дело в том, что население становится довольно подвижным. Существует постоянное автохтонное и пришлое, мигрирующее население. При этом мажоритарные системы позволяют диктат большинства. Это делает систему уязвимой и неинклюзивной. Поэтому пропорциональные системы оказываются более востребованными.

Однако здесь возникает другой вызов, что политические партии в сетевую эпоху также не обеспечивают охват всей палитры мнений. Политическая стратификация общества становится все более дифференцированной и необходимо учитывать разные тонкости. Одновременно необходимо обеспечить стабильность работы правительства, и чтобы государство было застраховано от усиления праворадикальных сил. Все эти страховочные механизмы заложены в нынешнем законодательстве, однако они могут слишком консервировать систему.

В частности, мы видим подъем женского политического лидерства, однако запрещаем женские партии. Одновременно, вместо женской квоты в парламенте ввели гибридную, включающую сразу три критерия – женскую, инклюзивную и молодежную. Оценки профессиональных юристов и сообществ показывают, что такое квотирование больше вносит путаницу и искажает представительство социальных групп в парламенте.

Помимо этого, в развитии выборной системы есть множество других вопросов, включая порядок распределения мест в парламенте, исходя от количества проголосовавших, формирование избирательных комиссий и обеспечение их независимости, либерализацией процедур агитации, работы наблюдателей, введение цифрового голосования. Помимо этого, мы должны учитывать ситуацию омоложения избирателей. Имеется ввиду, что нынешнее поколение быстрее созревает в политическом смысле. Поэтому некоторые страны всерьез рассматривают снижение избирательного возраста с 18 до 16 лет.

— Принятие 30 июня 2025 года поправок в Закон «О профилактике правонарушений», предусматривающих запрет ношения в общественных местах предметов одежды, препятствующих распознаванию лица, подняло много новых вопросов. Хотя, казалось бы, в обществе мы пришли наконец-то к некоторому консенсусу и девочки в школах получат возможность носить платки, как и вообще посещать школьные заведения. Однако решило ли это в целом проблему имплементации международных стандартов в области свободы вероисповеданий в отечественном законодательстве?

— Прежде всего, мы должны сказать, что пока есть большой разрыв между теми обязательствами, которые мы взяли в области обеспечения свободы вероисповедания, и реальным законодательным воплощением. Здесь все связано с тем, что международные обязательства требуют глубокой внутренней гармонизации в религиозной сфере, понимания принципов светскости и секулярности в нынешних условиях. Религия перестала быть автономным институтом и сегодня играет роль «всепроникающего феномена». В Исламе это все можно помножить в несколько раз.

Мы имеем в принципе весь набор норм, которые в той или иной мере дискриминируют религиозные общины или отдельных граждан. Например, это обязательное требование получения согласия на собрания или службы в жилых помещениях от соседей. Есть вопросы по требованиям к регистрации религиозных общин. Законодательство фактически препятствует формированию и легализации малых и можно так сказать микрообщин. В зарубежной практике есть целая категория общин без регистрации. У них некоторые ограничения в судебной и хозяйственной деятельности, однако они могут вести духовные практики и это не мало.

В то же время нам прописывают дискриминацию по формуле традиционные/нетрадиционные. При этом в законодательстве отсутствуют юридические определения того, кого мы подразумеваем под такими конфессиями. Согласно же международным нормам, ограничения свобод вероисповедания могут содержатся только на уровне законов, быть конкретными, пропорциональными и т.д.

Когда мы приняли нормы запрета на закрытие лиц, препятствующих распознаванию лиц, это еще не значит, что пресечен дискриминационный шлейф. Теперь надо законодательно и на уровне подзаконных актов прописать, что ношение элементов религиозной одежды или атрибутики без целей проповеди или пропаганды, не должно восприниматься как нарушение закона. То есть, люди должны получить право носить ту одежду, которую они хотят.

Другой вопрос с проповедению и миссионерством. Здесь у нас также отмечается избыточная регламентация. У нас слишком широкая трактовка понятий религиоведческой экспертиы и материалов религиозной характера, слишком острое и широкое понимание религиозного экстремизма, как и экстремизма в целом.

Важно понимать, почему это делается. Государство страхуется в области религиозных процессов. Мы живем не в простом регионе. Однако некоторые вещи консенсуссно можно либерализовать и мы выработали здесь ряд рекомендаций, включая конкретные поправки в законодательство.

— Гранты, которые Вы реализовывали, тематически очень насыщенные. И практически все темы, с которыми Вы имели дело, так или иначе политизированы. Так происходило с темой пыток, которые также являются частью проекта, который был у Вас на исполнении. Проблема пыток особенно актуализировалась после январских событий 2022 года. Конечно, пытки были и до этого. Это можно сказать часть нашей истории, на чем держится наш следственный процесс, к сожалению. Однако именно 2022 год показал, насколько пытки могут наносить ущерб самому государству и власти, не помогая им, а напротив пододвигать их к краю пропасти. Мы увидели, насколько опасным может быть высокомерие к международным оценкам состояния прав человека в стране. Какие результаты здесь Вы можете отметить за период реализации Вашего проекта?

— Пытки составляли второй грантовый проект, который мы выиграли. К сожалению, здесь мы подключились только в текущем году, хотя изначально этот проект был среднесрочным. Предыдущий подрядчик просто не вытянул этот проект и пополнил ряды недобросовестных поставщиков. Мы добросовестно взялись на этот проект и увидели ряд проблем. Можно было слышать очень много законодательных и парламентских инициатив, чтобы потопить наконец-то практику пыток, однако в реальности этого преодолеть до сих пор не удается. Основная причина – у нас нечувствительный и не проработанный механизм расследования таких дел. Это можно проследить по всей цепочке процессуальных действий, начиная от задержания.

Распространена практика «доставления для дачи объяснений» или «беседы в отделе полиции», во время которых лица фактически лишены свободы, но формально не считаются задержанными. В этот период они не имеют доступа к защитнику и могут подвергаться давлению.

Крайне важным является вопрос экстренного медицинского освидетельствования. Рекомендуемый срок его прохождения в течение 24 часов. В нашем случае это может длиться сутками или даже неделями. В результате исчезают следы побоев и улики.

Самое трагикомичное, что расследование дел по пыткам поручается тем же органам, которые замешаны в их осуществлении. Не может орган внутренних дел расследовать объективно дело по пыткам, что несет вред ему же самому. Такие дела рекомендовано осуществлять с позиции независимого органа, который в нашем случае еще не создан.

Существует множество других нюансов, в том числе очень недостаточная регламентация всех вопросов в Уголовном кодексе. В частности, это то, что касается непризнания доказательств приемлемыми, если они добыты в результате пыток. Это затрагивает не только следственный, но и судебный процесс. По данным Верховного суда РК, в 2022 году из 45 723 рассмотренных уголовных дел доказательства были признаны недопустимыми только в 127 случаях (0,28%). При этом по статье 146 УК РК было осуждено 13 человек, что свидетельствует о системной проблеме.

Существует множество сопутствующих статей Уголовного кодекса, несущим меньшую ответственность для виновных лиц, но которые позволяют фактически уклоняться от наказания. Вместо статьи по пыткам часто применяется норма о превышении полномочий. Отсутствует понятие коллективных действий.

Вместе с тем, мы полагаем, что преодоление проблемы пыток невозможно линейным способом, то есть через «лобовые» нормы, запрещающие, угрожающие, блокирующие. Пытки – это изъян в целом правоохранительной системы и потому реформы, которые анонсировала власть в этой сфере, это считаем единственно правильный путь.

— Наконец пункт по недискриминации. Это компонент второго грантового проекта. Мы привыкли говорить о трудовой дискриминации, о дискриминации в зарплате. Однако недискриминация имеет более широкий контекст и базово юристы опираются на понятие дискриминации, когда мы говорим о расовой дискриминации. Для Казахстана вопрос актуальный во многих отношениях, но какие есть здесь «подводные камни»? Ведь если бы возможно, то наше юридическое сообщество и парламентарии уже бы приняли так называемый всеобъемлющий антидискриминационный закон.

— В действительности Вы абсолютно правы. Для Казахстана это насущный вопрос, когда мы говорим о принятии всеобъемлющего антидискриминационного законодательства. Это надо делать уже с трудового законодательства, где существует методологический перекос в пользу работодателей. Для наемных работников сложно доказать и защитить права, когда идет перекос в трудовом законодательстве. Бремя доказательства здесь должно ложиться на работодателей, а в нашем случае это приходится делать автору иска. Профсоюзы также не помощники в этом деле.

Один из самых «горячих» вопросов – это обеспечение равных прав и возможностей для женщин и мужчин. Мы пока сталкиваемся с тем, что при номинальных равных правовых условиях, женщины остаются юридически второстепенными или ущемленными. Об этом говорят даже такие факты как понятие изнасилования, которое у нас не приведено с международными практиками. Изнасилование у нас трактуется как таковое, если был факт сопротивлечения и соответственно некоторые признаки этого как то хотя бы малый ущерб здоровью. Но изнасилование может происходить по принуждению, под психологическими угрозами и потому без сопротивления.

Есть также деликатные вещи, когда мы в Казахстане не можем сразу согласиться, что у нас есть этнические меньшинства. Мы законодательно их не признаем по моральным или ценностным убеждениям, хотя международные стандарты этого требуют.

Очень щепетильная тема с мощным поляризующим зарядом – это отношение к ЛГБТИК. Сегодня эта тема стала разменной монетой, которую используют больше популистские фигуры в парламенте. В 2024 году даже была выдвинута петиция о запрете пропаганды ЛГБТИК, что однако чуть не привело к политической и даже этнической поляризации. Это выглядит парадоксально, но когда мы начинаем запрещать определенный вид свобод, тогда это автоматически прокатывается и по всем другим. Это следует брать из теории среднего уровня. Прямой аффект от подобных рестрикционных мер – это подрыв инклюзивности. Если мы не эмпативны к определенному типу поведения, то значит мы также будем себя вести к другому. То есть, людей с ограниченными возможностями мы также будем воспринимать с настороженностью.

— Что Вы можете сказать в целом о реализации двух грантовых проектов? Какие у Вас остались впечатления? Что Вы приобрели от этой работы или может, наоборот, потеряли, как это выглядит? Все-таки два года Вы вкладывали свои усилия, преодолевали бюрократические барьеры. Работать с госорганами в рамках бюджетных процедур не так просто, это общеизвестно. Тем не менее, какие Вы получили для себя результаты и чем можете поделиться теперь?

— Хороший вопрос. Наш Институт прошел этот период достойно. Мы сцементировались как команда. Ключевую роль, конечно, сыграла Дина Айкенова, доктор наук, которая была проектным менеджером проекта. Мы привлекли по максимуму сильных экспертов. Это очевидно не так просто в условиях дефицита специалистов, с которым мы имеем дело. В нашей конференции в октябре 2024 года принимала участие известная юрист, адвокат Халида Ажигулова. В качестве эксперта проекта мы привлекли Муслима Хасенова, который сейчас учиться в Гарварде. Мы рады, что с нами была Анна Рыль, руководитель частного фонда «Право», который курирует ряд кризисных центров. К нам подключилась известная эксперт в области гендерной экспертизы Аида Альжанова. Конечно же, нельзя не отметить известных гражданских активистов Маргулана Ермаганбетулы, Дмитрия Полтаренко, Казбека Майгельдинова, Оксану Волкову-Михальскую.

Отдельная благодарность, конечно же, Раисе Петровне Шер, которая нас поддерживала морально и организационно, посещая наши мероприятия будучи представительницей Национального Центра по правам человека.

Хотелось бы отметить Чингиза Лепсибаева, Елену Швецову, Серика Бейсембаева, Рахимбека Абдрахманова, Мадину Есиркепову, Азизу Айтмухамедову и многих других, которые поддержали нас.

Мы, конечно, долго можем себя хвалить, но думаю, что самым лучшим критерием нашего успеха является получение аккредитации как научного учреждения. Мы параллельно этим занимались. В этом для нас главное, что всю нашу работу мы основывали на научном или академическом подходе.

В то же время мы использовали грантовые деньги, чтобы провести просвещенческую работу в области прав человека. Пользуясь нашими партнерскими связями с рядом институтов, мы провели лекции и конференции по данной теме. Здесь можно отметить Алматы Менеджмент Университет (AlmaU), партию «Respublica», Казахстанский Институт Общественного развития, Кафедру Ассамблеи Народа Казахстана при ЕНУ имени Л.Н.Гумилева и ряд других.

Важное значение в проекте имели наши международные партнеры, в том числе Георгий Бадридзе из Грузии, Camilo Tamayo Gomez, являющийся президентом Исследовательского комитета 48 Международной Социологической Ассоциации.

Отдельные аспекты проекта были мною доложены на 5 ISA Forum в Рабате (Марокко) в июле 2025 года.

В рамках проекта были проведены фокус-групповые и полевые исследования, что позволило более предметно говорить о тематике проектов. Здесь я бы хотел отметить нашу социологическую команду, в том числе Ботагоз Туреханову и Салтанат Оразбекову.

Значительный пласт информационной работы следует отметить. Мы активно работали в социальных сетях, создали свой сайт. Всего на нашем счету свыше 100 постов в соцсетях, публикаций в масс-медиа, интервью и т.д.

Безусловно, отдельно следует сказать спасибо команде Центра поддержки гражданских инициатив, лидером которой является Лима Диас. Поблагодарить следует Гульбару Султанову, Председателя Комитета по делам гражданского общества МКИ. Наконец, важную роль в проекте сыграла конечно же Посол по Особым Поручениям МИД Алуа Ахметжановна Надиркулова.

Мы готовы к новым проектам и готовимся к более фундаментальным научным исследованиям. Часть из них мы уже начали в рамках проекта по национальной памяти, по секуляризму и другим.